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                          當前位置︰ 188體育平台 >> 名仕名事>>行政行 戲ㄗ鑰廝囊 ?壩τ/span>
                          行政行為合法自控四要素及應用
                          發布時間︰2020-11-05

                          【內容提要】經由對行政行為的靜態、動態之分觶 傻眯姓形 墓鉤勺榧盒姓形 魈/span>Who、行政行為程序How、行政行為理據Base、行政行為內容Option。四項構成組件在行政法上就是行政行為合法自控的四要素。行政行為合法自控四要素,在行政主體作出行政行為的行政管理活動過程中同步推進以達到合法自控的效果,在行政行為合法審查性審查活動中,審查者以“旁觀者”的身份“依次遞進”“四要素五階段”的審查思維,另外,在行政應用案例學習過程中可作為個案中裁判思維的觀察與學習框架。

                          【關鍵詞】行政行為  合法自控  思維活動

                           

                          一、行政行為合法自控四要素的由來︰行政行為結構

                          “法是調整人的行為的社會規範……人的行為是法的調整對象”

                          人類通過行為與自己、他人(自然人及擬制人)、客觀存在體(人以外的其他存在體,生命或非生命、物質存在形式或精神存在形式)建立聯系從而充實生命的內容與意義。行政行為,是人類行為之一,它具有所有人類行為的行為結構,但它又以自身構件上的獨特內容而區別于其他人類行為。

                          1.靜態的行為內容結構

                          所有的人類行為,都可用陳鼉淅幢澩錚 熱/span>“我在馬路邊,撿到一分錢”“把它交到警察叔叔手里邊”。把陳述句中修飾語暫時隱去,句子的主、謂、賓即為該行為的“靜態結構”︰第一部分,主語部分,該部分行拇剩ㄖ饔錚  次 形﹦ 怪械摹笆┐ ho”;第二部分,謂語部分,其實也就是行為的內容結構,該部分中心詞(謂語)是行為結構中的“作出的動作、選定的行為Option”,該行為的直接賓語是行為結構中的“行為對象to which”,間接賓語是行為結構中的“受動人、行為相對方to whom”。以“我在馬路邊,撿到一分錢”“把它交到警察叔叔手里邊”為例,前一句的行為結構為“我(施動人Who),撿(行為Option),當行為對象是無主物時會把行為相對方默認為國家(受動人to whom),一分錢(行為對象to which)”,後句為“我(施動人Who),交(行為Option),警察叔叔(受動人to whom),一分錢(行為對象to which)”。

                          在行政法上,行政行為的結構即為︰第一部分,“行政主體,行政行為的施動人Who”;第二部分,“行為內容”,分別包括“行政行為相對人,行政行為受動人whom”“行政行為對象,即行政行為的標的或標的物which”以及“行政主體對whom、which所作出的行政管理行為Option”。

                          2.動態的行為過程結構

                          人類的行為,無論是那些經過思考而做的“意思表示行為”,還是來自于人類本能的“應急反應行為”,都可被微觀地分解出從“開始”、經歷“過程中的每個細節”、直至“結果”。也就是說,人的行為,必然有“怎麼做出來的How”的過程、順序。在行政法上,行政主體“怎麼做出行政行為How”被稱為“行政程序How”。

                          另外,人類行為都必然基于一定的事實情況、評價規則而作出,這部分的“事實情況、評價規則”被稱為“行為的理據base on……”。在行政法上,“做出行為的理據base on……”被稱為“行政行為根據”,它可被劃分為“事實認定”“法律評價”兩部分,即,行政主體先“認定事實,base?”,然後適用相應的規則對自己所認定事實進行“法律評價,base?”,而後做出“行政行為Option”。

                          3.行政行為的完整結構示意圖

                          采用“由己及人、由近及遠”的思維方法,行政行為的構件依次為“行政主體Who”“行政程序How”“行政行為理據Base”“行政行為內容Option、to whom、to which”。

                          表格示意如下︰

                          行政行為結構及與施動人的督承/span>

                          行政行為主體Who

                          行政行為發出人、施動人,Who

                          行政行為程序How

                          行政行為怎麼做出的,How

                          行政行為理據Base

                          據以做出行政行為的事實根據Base?︰事實認定=敘事

                          據以做出行政行為的評價規則Base?︰適用法律=評價

                          行政行為內容

                          Option,

                          to whom,to which

                          行政行為相對人、受動人,to whom

                          行政行為對象、靶、標的,to which

                          行政相對人對于靶的行動自由改變,Option

                           

                          二、行政行為合法自控四要素的思維要點

                          以作出行政行為的行政主體為觀察對象,行政行政合法自控四要素的應用思維要點如下︰

                          1.行政行為主體Who

                          行政行為主體應具有“行政行為主體資格”,才有資格對外作出行政行為。不具有行政行為主體資格的,無論後續的程序多麼細致、理據多麼完整,都不能改變該行政行為被司法機關以《行訴法》第75條為據確認為無效的必然結局。

                          1.1“職能、職責、職權”三概念具體化出行政行為主體資格

                          十九屆三中全會的《深化黨和國家機構改革方案》中將中國行政主體的“職能”明確為“經濟調節、市場監督、社會管理、公共服務、生態環境保護”五項。由職能繼續細化出“職責”,並將“職責”劃歸某一“集體成員”負責落實,這些“集體成員”便是各部門、各級別、各組織形式的行政主體。“職能”到“職責”的自我確定、層級分配,其穩定性是通過憲法、基本法律、法律、行政法規、地方性法規的明文規定加以保持,這些法律文件共同構建了“行政主體法定職責”體系。

                          “職能”“職責”的履行方式可分為兩類︰職權方式、非職權方式。職權方式履職(履行職能、履行職責)的行為,如上級責成下妒凳┌鴣  於圓環佑 憊芾淼淖勻蝗舜于治安處罰,它們具有強制力量。非職權方式履職行為,如上級對下級的業務指導,政府對公眾的指導行為,它們不具有強制力量。《行訴法》第一條開宗明義地以“監督行政機關依法行使職權”規定,劃定了司法權對行政行為的審查權限範圍︰只審查“職權方式”的履職行為,排除“非職權方式”的履職行為;然後在2015年修法時才將非職權方式的“行政協議”納入行訴受案範圍。另外,以《行訴法》第十三條第三項、《行訴司法解釋》第一條第二款第八項等規定以及罅渴滴癜咐 從吵鏊痙 亟 疤逯頗謚澳芄叵怠鋇模ㄖ叭  侵叭 ├鬧靶形﹥懦謁痙ㄉ蟛槿ㄏ拗 獾南拭魈 取R此,本文所討論的“行政行為合法自控”,不包括“體制內的履職行為”以及“非職權方式的公眾事務履職行為”。

                          行政主體通過行政行為履職,實現行政管理目標,因此,政府在部署任務、分配工作時,應當將任務分配給與任務目標相匹配法定職責的行政主體,以確保每一項行政行為的“行政行為主體資格Who”具備合法性。每個行政主體首先也要考量的是自己是否具有行為主體資格,比如,依《城鄉規劃法》第六十五條的規定,鄉鎮政府僅對“鄉、村規劃區”內的違建行為有執法權,那麼,鄉鎮政府對于轄區內的“村中城(城區規劃區)”里的違建就不能作出職權行為。

                          1.2行政主體資格的判定方法

                          如果行政行為是“職權方式”的履職行為,則該行為應當有法律、法規關于有權作出該行政行為之“法定職權”的明文規定;與此同時,如果法律還規定了“法定職權”後的“法定職責”,則行政主體應當予以履行,如,《突發事件應對法》第十二條規定了“應急時的征用”法定職權,以及“征用財產毀損滅失時,必須給予補償”的法定職責,則補償就是該行政主體應當主動作出的行政行為。

                          如果行政主體通過“行政協議”的方式履職,則“合同目的”應屬于該行政主體的“法定職能、職責”範圍,否則也構成“缺乏行政行為主體資格”的導致行政協議被確認為無效的法定情形 熱綣 不夭荒芫汀按俳諧】灰準鄹窆 ”的良好願望與商戶簽訂以交易價格為約定內容的實質協議。

                          2. 行政行為程序How

                          所有的行政行為的程序框架均為“啟動”“調查”“審議”“決定”“送達”五個環節。五環節中,“調查”與“審議”可循環進行︰執法人員調查後提交初步處理意見,在內部審議時發現有新的疑點,于是回到調查,調查後再審議……直至內部集體智慧不再認為有疑點為止。五個環節中,最為重要的是“調查”,這個環節的核心任務是“收集過去發生事件所遺留的痕跡(即收集證據)”,而完成這項任務,不但需要執法人員的“辦案經驗”,更需要“對群眾基礎的尊重、重視”而產生的真誠的“群眾工作態度”。

                          因為,行政行為是政府的公共服務產品,就如同通過控制企業生產流程以達到控制企業產品質量一樣,通過控制行政行為程序,同樣可以起到控制行政行為質量的預期效果。當然,想要收獲預期效果,也如同企業對其生產服務流程的控制是“實質控制”而非“裝樣子控制”一樣,行政程序的合法自控應當是“實質控制”而非“流于形式”。所謂的“實質控制”,指向的正是“偏听則暗,兼听則明”中的“兼听”或稱“群眾工作”。《國務院關于印發全面推進依法行政實施綱要的通知》(國發﹝2004﹞10號)關于“20……作出對行政管理相對人、利害關系人不利的行政決定之前,應當告知行政管理相對人、利害關系人,並給予其陳述和申辯的機會……”規定,要求所有行政主體,應當充分保障行政相對人、利害關系人對于與自己權利、義務切身相關事項的“知情權”“話語權”的落實;行政相對人、利害關系人不再是“被動地”接受行政主體的處置,而是“實質”地參與到行政程序中的行政主體的“協助者”。通過這樣的“兼听”“群眾工作”,行政主體可以盡量全面地收集到過去事件中所留下的證據、使得行政主體最終構建的“事實認定”可以“無限地接近于客觀事實”,從而使得最終作出的行政決定,最貼近法律規則的本意————這正是通過“程序正義”達致“實體正義”的法治本意。

                          因此,盡管個案千變萬化、人心變幻莫測,每起案件看起來都是“對執法經驗、個人見識的考驗”,但無論行政相對人、利害關系人是怎麼樣的性格與應對行為,行政執法人員都應當把握住“保障其知情權、話語權在個案中的實現”這項“程序合法”要素在個案中的真正落實。如果行政主體未盡此項程序職責的,依《行訴法司法解釋》第九十六條的規定,行政行為被判定為“嚴重程序違法”而被判決撤銷;盡到此項程序職責,但可能在其他程序方面有所缺陷,缺陷程序亦有大概率被未來的司法機關判定為可以保留行政行為效力、無須承擔國家賠償責任“輕微違法”情形。

                           

                          3.行政行為理據Base

                          行政行為“有理有據”方才“得道多助”而使公眾接受它、支持它。

                          就如議論文按“擺事實、講道理”的寫作順序一樣,行政行為的“理據Base”亦為“擺事實︰Base?事實認定”與“講道理︰Base?評價敘事”兩部分思維內容。兩部分思維內容具體化為以下依次進行的五環節四階段思維︰

                          第一階段︰從“信息碎片”到“案件事實”。

                          “凡有接觸,必留痕跡” 

                          過去事件發生後,必定留下證據(主客觀證據)。行政程序中的“調查”便是將這些證據予以收集,並進行去偽存真的篩選、證明力大小比較等認知活動。執法人員借助有效的、有力的證據,先在大腦里形成對過去事件的“碎片化認識”,然後再將諸多的“碎片信息”進行拼圖,拼圖至“證據鏈”時,就構建出一篇完整的“過去事件是怎麼開始的、怎麼發展的、怎麼結束的”敘述文,敘述文中的內容可被稱為“案件事實”。

                          該階段的認知思維錯誤情形為“虛構”“錯構”,兩種錯誤情形交織進行,從而使得行政主體在最終的option文本所敘述、所構建的認定事實“無限地遠離客觀事件”,從而導致後續的理據思維全部走偏。“虛構”“錯構”發生在“信息碎片”構建環節,構建的憑據是“證據”。因此,發生“虛構”“錯構”的,大致有兩處方面的原因︰一是執法人員“偏听”,未听取行政相對人、利害關系人的陳述、申辯,使得“全面調查取證”的原則落空,二是證據的真實性、合法性缺陷,從而引導執法人員對事實的認知走偏。

                          畢竟,查找證據之前,需要很多“猜測”“假設”。謬誤思維與法治思維的差異在于,謬誤者把“猜測、假設”當成現實,然後以“證明︰猜測就是現實”為思維著力點。法治思維者,則把“猜測、假設”當成線索,然後以“驗證︰猜測是否為現實”為思維著力點。兩種思維差異,表現在調查行為上,謬誤者放棄“證據三性”的“自我控制”,代之以“大家都說是你做的,那就一定是你做的”等謬誤思維;法治思維者則謹慎把握“證據三性”的“自我控制”的各項工作。

                          證據思維、證明思維,以及對待“猜測、假設”的態度,是理據思維的起始點,是理據思維過程中,謬誤思維與法治思維的分水嶺。

                          第二階段︰從“案件事實”到“主要事實”。

                          案件事實分為“主要事實”與“情景事實”兩部分。主要事實相當于“故事綱要”“案情摘要”;之所以要從案件事實中提取出“主要事實”,是為後續“講道理︰Base?評價敘事”作好思維準備。“情景事實”是“主要事實”所存在于背景、情景、環境,它可以令“主要事實”具備“值得被相信”的效果。

                          該思維階段常見錯誤之一是“急于提取”而導致“情景事實”不足。

                          根據羅卡定律,如果“案件事實”無限接近于客觀事件,該“案件事實”必然地有著豐富的情景細節,由此所提取出來的“主要事實”就具有了高可信度;無限偏離客觀事實的“案件事實”,將要面臨兩個困境,其一是構建這樣的案件事實,由于需要制造大量證據而使得構建工作十分困難,且具有高度的道德乃至法律上的危險,其二會有許多情景事實本身站出來否定案件事實,從而使得對該案件事實的審視者、檢驗者不斷產生內心懷疑,所以,如果要構建一起無限偏離客觀事實的“案件事實”,最好的辦法就是“盡量減少它的情景事實”內容;當這種“減少情景事實”的任務量越來越大的時候,個案中的“案件事實”內容就基本上等同于“主要事實”內容了。所以,美國FBI采用一項測謊技術︰讓敘述者說細節。

                          所以,如果行政主體認定的“案件事實”幾乎就是其所提取的“主要事實”的時候,意味著該案件事實中的“情景事實”成份內容很少,即,行政主體所提取的“主要事實”的可信度其因“案件事實”中的“情景事實”極少而為“可信度極低”。以這樣的“主要事實”所推演的理據思維並作出的行政行為,構成《行訴法》第七十條第一項關于“主要證據不足”的可撤銷情形——“主要證據不足”,它的完整陳述文字是“主要事實的可證明證據不足”。

                          該思維階段的另一個錯誤是提取偏離(包含提取不足)。比如,一則以“律師證未經年檢而代理案件 律師被判詐騙罪獲刑”為標題的案例報道,該標題中的“律師未年檢代理案件”所對應的案件事實是︰某律師未參加律所組織的年度考核,而不能再以該律師事務所的律師名義提供法律服務,在此情況下,他偽照了該律師事務所的代理手續——由此案件事實中提取出來的與詐騙相關的“主要事實”應當是“偽照傷拇硎中氖槎 訃倍恰拔床渭幽曇於 訃保弧拔床渭勇傷櫓 哪甓瓤己恕逼涫凳歉妹墑Α拔閉趙 傷硎中氖欏鋇那耙蚯榫笆率擔 侵饕 率怠H歡 冒咐謀晏餿唇 胺侵饕 率怠鋇摹奧墑δ甓瓤己恕弊魑 爸饕 率怠背魷衷詘咐晏庵校 溝黴冒咐斜揮τ玫姆 曬嬖蛉菀孜  諼蠼狻/span>

                          第三階段︰從“主要事實”到“要件事實”

                          “客觀法表現為將特定的事實要件與特定的法律後果聯系起來的法律規範。所謂‘事實要件’是指在法律規範中以概念和類型化的方式表達出來的現實。如同現實由各種客觀情況構成那樣,事實要件通常由若干個‘要件事實’構成”。從案件事實中提取出來的“主要事實”被行政主體或者審查者判定為具備“法律要件”的特征,從而給該“主要事實”貼上某個法律要件的標簽,此時,個案中的“主要事實”在主觀上轉化為該案件的“要件事實”。

                          該階段中的思維錯誤是“錯貼標簽”以及“亂貼標簽”。

                          “錯貼標簽”類型,如前述案例報道關于“律師證未經年檢而代理案件 律師被判詐騙罪獲刑”的標題中地“未經年檢”,結合案情來看,對應的法律術語是“律師未參加律師事務所組織的年度考核”,現行律師管理制度下,對律師實行由律師事務所組織的年度考核,並無“律師年檢”這一制度。錯貼標簽反映出個體(法務工作人員或者普通百姓)以生活經驗取代法務經驗,所以會使用生活用語來取代法律術語。

                          “亂貼標簽”類型,在“公共利益”領域最為常見。以最高院指導案例第9批第41號“宣懿成等訴浙江省衢州市國土資源局收回國有土地使用權案”為例,法院認為“本案中,衢州市國土局提供的衢州市發展計劃委員會(2002)35號《關于同意擴建營業用房項目建設計劃的批復》《建設項目選址意見書審批表》《建設銀行衢州分行擴建營業用房建設用地規劃紅線圖》等有關證據,難以證明其作出的《通知》符合《土地管理法》第五十八條第一款規定的‘為公共利益需要使用土地 ’或‘實施城市規劃進行舊城區改造需要調整使用土地 ’的情形”——“銀行建設分行”項目被亂貼以“公共利益”標簽。

                          第四階段︰從“要件事實”到“決策後果”

                          “客觀法表現為將特定的事實要件與特定的法律後果聯系起來的法律規範……”“法律後果是法律規範以抽象的方式為法律主體設定的權利義務。它可能具體表現為法律地位,特殊的法律身份,(應當或者可以)實施特定活動的權利、義務或者權限等”。該階段比較簡單。根據法律規範的邏輯結構,以要件事實為因,得出處理結果。在行政法上,行政主體作出Option,該行為里有行政相對人(to whom)、有行為對象(to which)。

                          前三個思維階段都保持在思維軌道內,自然也就順理成章地得到了第四階段的思維成果。所以,這個階段不太會出現思維錯誤。如果有錯,也只是超過自由裁量權範圍的錯誤而已。

                          4. 行政行為內容Option (to whom,to which)

                          《行訴法司法解釋》第九十九條第三項規定,“行政行為的內容客觀上不可能實施”的屬于《行訴法》第七十五條所規定的“無效行政行為”。假想一個極端的例子來幫助理解這條規定︰不動產登記局為某人就“月球上A地塊”作出的不動產登記。

                          一般來說,實務中不可能會出現假想例子的極端情況。但是,在規劃管理中似乎這種現象比較常見。以《法制日報︰一錯再錯 行政執法“任性”到何時》為例,舉報人向執法局舉報鄰居違法建設,執法局對被舉報人以“責令改正違法行為”為內容的行政處罰決定;執法局向法院申請執行,法院以“無法明確違法行為應如何改正及改正到何種狀態,故本案的執行標的並不明確”為由作出不予受理的裁定。該執法局法制處處長卻認為,“我們行政機關在作行政處罰決定時,就是常規性表述為責令‘改正違法行為’,一般沒有具體到一定要改正到什麼程度,不光是我們這樣表述,可以說現在國內的行政執法機構,特別是集中相對處罰權的行政執法機構都是這樣表述的。”案例中的“行政行為內容不具有可執行性”等于讓一項行政行為歸于空文。

                          案例中的“責令改正違法行為”的處罰決定,對舉報人來簡直就是維權的障礙。如果法院沒有作出不予受理執法局執行申請的裁定,舉報人如果直接起訴執法局“不履責”,執法局則會向法庭提交處罰決定來主張自己已經履行法定職責。所以,舉報人最佳的救濟方案是,在對該處罰決定提起“確認無效”之訴的同時對執法局提起“不履責”之訴,而不是被動地等到法院作出不予受理執法局執行申請裁定後再請求司法機關督促執法局履責。

                          三、行政行為合法自控四要素的應用

                          1.行政主體作出行政行為時

                          行政主體通過對行政行為合法自控四要素的自我控制,以達到“用合法的行政行為”來實現行政管理的目的。在此“自控”階段,四要素同步推進、同步控制,直至行政主體最終將行政行為“送達”至行政相對人(或者向公眾公布)之前的那一刻。比如,某鄉鎮政府以十分完美的程序、耐心的調查、翔實的證據,擬對違建人實施規劃管理行為,在將處理決定付諸打印的那一刻,突然發現涉案違建位于城區規劃範圍內,至此,鄉鎮政府就應當以“無行政行為主體資格”為由決定撤銷該案 醫 婦聿牧弦撲橢劣腥  淼男姓魈迥搶鎩/span>

                          行政主體在“送達”行政決定前的那一刻,也仍然要保持著對“行政行為合法自控”的意識。如果發現四要素的關鍵點仍然有所缺乏,應當重啟行政程序,將發現的缺陷進行補正。

                          2.行政行為合法性審查時

                          對行政行為的合法性審查,包括行政訴訟中法官的審查、行政復議階段中復議機關的審查,事實上,對擬作出行政行為的法制審核同樣要具備法官、復議機關那樣的合法性審查思維。

                          行政行為合法性審查者的審查思維內容也是“行政行為合法自控四要素”。但與“合法自控”階段時的“同步推進四要素”的思維活動有所不同︰

                          首先,行政行為合法性審查者以“旁觀者”身份展開“四要素”的應用思維。行政行為合法性審查的內容是“行政主體是否作到了‘行政行為四要素的合法自控’”,這意味著,該審查者應當保持“角色身份關系上的自我克制”,避免讓自己成為“行政行為合法自控四要素”的“實施者”,即“法官不能讓自己成為行政主體執法人員”,而應當保持自己一直處于“行政行為合法自控”行政行為的“旁觀者”角色。所以,在行政處罰法以及其他法律、法規中關于“听證”程序的規定中,會有著“听證由非本案調查人員”擔任的規定,這一規定其實正是在盡量確保著“行政行為實施者”與“行政行為旁觀者”間的角色混淆。

                          其次,行政行為審查者依次推進四要素審查︰認為在前的合法自控要件被審查者判定為失守,則審查者不再推進後續的審查,而是直接對該行政行為作出“否定行政行為合法性”的審查結論。比如,審查者確認行政主體對被審查行政行為缺乏行政行為主體資格時,就不再審查後續的程序、理據等,而是直接確認該行政行為無效;如果發現行政程序中未告知、听取陳述申辯的嚴重程序違法時,則直接決定撤銷該行政行為,不再推進後續的理據充分與否的審查活動。

                          但是,行政訴訟規則里將行政程序違法程度分為“嚴重違法”與“輕微違法”兩種情形。當審查者對于某種程序行為的違法到底是屬于“嚴重違法”還是屬于“輕微違法”舉棋不定的時候,審查者會繼續進入後續的“理據充分與否”“內容可實施與否”兩部分的審查,然後再以傾向性態度對程序違法程度作出判定︰審查者傾向于支持行政行為時,會將程序違法情形解釋為“輕微違法”,但是審查傾向于否定行政行為時,則將程序違法情形解釋為“嚴重違法”。因此,行政行法合法性審查者的思維其實是“四要素五階段過程”︰行政行為主體Who 行政行為程序How 行政行為理據Base 行政行為內容Option 行政行為程序How。

                          3.行政法案例學習時

                          行政法案例學習最迅速掌握行政應用經驗的最有效方法。但對于初入行政法應用實務領域的法律人來說,案例在手,如果找不到學習的切入點與路徑同,則浩如煙海的案例反而成為負擔與累贅。本文所介紹的從“行政行為結構”所掌握的“行政行為合法自控四要素”的結構化思維方法,可以幫助案例學習者迅速地掌握案例中的裁判者的審查思維關鍵點以及該關鍵點上的裁判者的規則與價值體系內容。

                          結語

                          行政訴訟法實施至今三十年,對行政行為的合法性控制、審查經驗歷經從無到有、從有到多,這些經驗實實在在地為行政主體提供“如何控制行政行為合法性”的實務引導,推動了法治政府建設的進程。然而,相比于民事、刑事法律活動,行政法實務活動相對十分年青,且在探求著與自己特征相適應的、實用的應用思維體系。期待本文對行政法實務經驗有所助益。


                          供稿︰黃樂

                          編輯︰葉娟 

                          審核︰蔡來寬 


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